Remont placówki oświatowej – na co zwrócić uwagę, przygotowując postępowanie?

Dyrektor jest zobowiązany do zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w zarządzanym przez niego obiekcie szkoły lub placówki oświatowej. W tym celu, raz w roku, dokonuje kontroli zapewniania bezpiecznych i higienicznych warunków korzystania z obiektów należących do szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, oraz określa kierunki ich poprawy. Na podstawie regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach, w celu realizacji tego obowiązku dyrektor zobowiązany jest m.in.:

• ogrodzić teren obiektu,

• zapewnić właściwe oświetlenie obiektu,

• zapewnić równą nawierzchnię dróg, przejść i boisk,

• zapewnić instalację do odprowadzania ścieków i wody deszczowej,

• zapewnić pełną sprawność urządzeń sanitarnohigienicznych oraz

• zapewnić właściwe oświetlenie, wentylację i ogrzewanie w pomieszczeniach.

Ponieważ większość zdań związanych z realizacją ww. warunków będzie się odbywała poprzez udzielenie zamówienia publicznego na roboty budowlane, warto poznać zasady, które obowiązują w toku przygotowania oraz prowadzenia procedury zakupowej, a także realizacji zawartej umowy.

Pierwsza czynność do realizacji to sporządzenie opisu przedmiotu zamówienia. Opis ten to nic innego jak określenie potrzeb i wymagań zamawiającego, tutaj zakresu robót oraz sposobu ich realizacji. Opis ten nakreśla wytyczne dla wykonawcy nie tylko w toku postępowania, ale również na etapie wykonania umowy. Innymi słowy, wykonawca będzie zobowiązany do realizacji wyłącznie tych czynności, które zostaną wskazane w opisie. Wiąże go również opisany sposób realizacji. Tym samym to właśnie od należytego i przemyślanego sporządzenia opisu uzależniony jest sukces planowanej inwestycji.

Zamawiający opisuje roboty budowlane za pomocą dokumentacji projektowej oraz specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych. Jeżeli do wykonania robót budowlanych nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, tak jak w przypadku remontu pomieszczeń, dokumentacja ta składa się w szczególności z:

• planów, rysunków lub innych dokumentów umożliwiających jednoznaczne określenie rodzaju i zakresu robót budowlanych podstawowych oraz uwarunkowań i dokładnej lokalizacji ich wykonywania;

• projektów, pozwoleń, uzgodnień i opinii wymaganych odrębnymi przepisami.

W ramach dokumentacji sporządza się przedmiar robót, ale wyłącznie wówczas jeżeli wynagrodzenie wykonawcy będzie miało charakter kosztorysowy. Praktyka wskazuje jednak, że najczęściej umowy na remont placówek oświatowych określają wynagrodzenie wykonawcy jako ryczałt, co skutkuje brakiem obowiązku sporządzania przedmiaru.

Cena ofertowa przedstawiona w formie ryczałtu, stanowi cenę absolutną i należną za realizację określonego w umowie celu o określonej przez zamawiającego specyfice. Powyższe oznacza, że wynagrodzenie to jest co do zasady niezmienne i niezależne od faktycznych kosztów ponoszonych przez wykonawcę w związku z realizacją zamówienia.

Na etapie prowadzenia postępowania, zastosowanie wynagrodzenia ryczałtowego skutkuje brakiem istnienia po stronie wykonawcy obowiązku załączania do oferty zestawienia ponoszonych kosztów, co w sposób naturalny skorelowane jest z brakiem obowiązku weryfikacji przez zamawiającego, części składowych ceny ofertowej. Dodatkowo, w razie dobrowolnego załączenia do oferty „kosztorysu”, dokument ten nie może być podstawą do kwestionowania czy odrzucenia oferty wykonawcy. Zamawiający podczas badania i oceny ofert nie ma bowiem prawa do weryfikowania zgodności, zasadności czy kompletności przedstawionych w dokumencie danych oraz ich weryfikacji z opisem przedmiotu zamówienia.

Na etapie realizacji umowy zamawiający nie powinien, co do zasady, zmieniać umowy w oparciu na brzmienie art. 455 ust. 1 pkt 3 ustawy Pzp. Możliwość zlecenia wykonawcy realizacji robót dodatkowych będzie istniała wyłącznie wówczas, gdy wykonawca będzie wykonywał prace dodatkowe, niebędące naturalną konsekwencją procesu budowlanego, i dodatkowo których nie można było przewidzieć na podstawie posiadanej przez wykonawcę dokumentacji technicznej.

Opisując przedmiot zamówienia należy zachować szczególną ostrożność wobec znaków towarowych opisujących wymagane materiały. Niżej opisana „kwestia równoważności” jest bowiem nie tylko istotna dla przygotowania postępowania, ale również dla sposobu weryfikacji ofert oraz późniejszego egzekwowania od wykonawcy spełnienia świadczenia w sposób oferowany w postępowaniu.

Ustawodawca wskazuje wprost, że co do zasady przedmiotu zamówienia nie opisuje poprzez wskazanie znaków towarowych, patentów lub pochodzenia, źródła lub szczególnego procesu, który charakteryzuje produkty lub usługi dostarczane przez konkretnego wykonawcę. Od tej zasady jest jeden wyjątek. Zamawiający może użyć „znaku towarowego”, jeżeli wykaże, że nie może opisać przedmiotu zamówienia w wystarczająco precyzyjny i zrozumiały sposób. W takiej sytuacji jednak zamawiający dopuszcza rozwiązania równoważne, a w opisie przedmiotu zamówienia wskazuje kryteria stosowane w celu oceny równoważności.

Tym samym, jeżeli zamawiający wykaże, że parametry przedmiotu zamówienia (np. materiały) wymagają, w świetle wytycznych ustawowych, opisania ich przy użyciu znaków towarowych, będzie zobowiązany dopuścić produkty równoważne. Samo umożliwienie zaoferowania takich produktów nie jest jednak wystarczające. Obowiązkiem zamawiającego jest także opisanie kryteriów równoważności, tj. parametrów kluczowych, których spełnienie przez oferowany przedmiot zamówienia będzie jednoznaczne ze spełnieniem wymogów w zakresie równoważności.

Tym samym, nie ma możliwości doprecyzowania kwestii równoważności poprzez jeden, odpowiedni dla wszystkich świadczeń opisanych poprzez odniesienie do znaku towarowego, zapis w treści SWZ. Zamawiający musi dobrać właściwe kryteria równoważności wobec każdego, zastosowanego w opisie, znaku towarowego odrębnie.

Dla usprawiedliwienia odstąpienia od stosowania powyższych wytycznych nie jest wystarczające wskazanie, że dokumentacja projektowa była przygotowana przez podmiot zewnętrzny. Jednoznacznie trzeba wskazać, że to dyrektor jest kierownikiem zamawiającego i to on ponosi pełną odpowiedzialność za zgodność opisu sporządzonego na potrzeby postępowania o udzielenie zamówienia, tu dokumentacji, z przepisami prawa.

Równoważność weryfikowana jest na etapie badania ofert. Tym samym, wykonawcy, którzy oferują rozwiązania równoważne, są zobowiązani zasygnalizować ten zamiar już w ofercie oraz wykazać spełnienie kryteriów równoważności. Brak informacji w tym zakresie należy poczytywać jako oferowanie rozwiązań oznaczonych znakiem towarowym i spełnienie takiego świadczenia powinno być egzekwowane na etapie realizacji umowy. Często kontrole zarzucają zamawiającym przyjmowanie rozwiązań równoważnych, które nie były ujawnione i zweryfikowane na etapie ofertowania. Poczytywane jest to bowiem jako nieuprawniona zmiana świadczenia względem tego zaoferowanego w ofercie.

Omawiając temat „równoważności”, nie sposób pominąć kwestię norm. Zamawiający o dwołujący się w opisie do norm, jest zobowiązany wskazać, że dopuszcza rozwiązania równoważne tym opisywanym za pomocą norm. Inaczej jednak niż odbywa się to w przypadku opisywania poprzez odniesienie do znaku towarowego, ustawodawca nie doprecyzował tutaj obowiązku wskazywania przez zamawiającego.

Na podstawie sporządzonego opisu przedmiotu zamówienia zamawiający szacuje jego wartość.

Wydaje się, że najważniejszą zasadą szacowania jest obowiązek uwzględnienia wartości wszystkich robót budowlanych planowanych do wykonania w danym obiekcie budowlanym w roku budżetowym.

Kilka remontów jednego obiektu realizowanych w okresie roku podlega sumowaniu. Zwracam tu uwagę na obowiązek sumowania w odniesieniu do obiektu, nie zaś budynku. Innymi słowy, jeżeli obiekt szkoły składa się z kilku budynków lub z budynku i boiska, co do zasady, wybór procedury wyłonienia wykonawcy odbywa się zawsze w oparciu na łączną szacunkową wartość wszystkich remontów.

Obowiązek łącznego szacowania nie jest jednak równoznaczny z obowiązkiem podpisania jednej umowy. Planując udzielenie zamówienia, czyli w tym przypadku remonty obiektu szkoły w danym roku budżetowym, zamawiający jest zobowiązany przeanalizować możliwość podziału zamówienia na części, a powody niedokonania podziału zamówienia na części, zamawiający wskazuje: (obligatoryjnie) w dokumentach zamówienia, najczęściej będzie to SWZ.

Jeżeli zamawiający udziela jednego zamówienia publicznego, które może zostać podzielone na części, istnieje możliwość:

• przeprowadzenia jednego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego przy jednoczesnym podziale go na mniejsze części oraz z dopuszczeniem składania ofert częściowych;

• przeprowadzenia kilku postępowań o udzielenie zamówienia publicznego z zastrzeżeniem, że każde z postępowań prowadzone jest z zastosowaniem procedury właściwej dla szacunkowej wartości zamówienia wszystkich jego części.

Warto również pamiętać o tym, że jeżeli zamawiający zamierza przekazać wykonawcy robót budowlanych pewne dostawy lub usługi, nabyte w ramach odrębnych umów, a dodatkowo dostawy lub usługi te są niezbędne do realizacji świadczenia przez wykonawcę, pojawia się obowiązek uwzględnienia przy szacowaniu wartości tych oddanych do dyspozycji wykonawcy świadczeń. W praktyce oznacza to, że jeżeli zamawiający nabył materiały budowlane np. farby, wykładziny i zamierza zobowiązać wykonawcę do ich wykorzystania w ramach realizacji zamówienia, nie dość, że obligatoryjnie przekazuje o tym informację w opisie przedmiotu zamówienia, to dodatkowo ustala wartość zamówienia przy uwzględnieniu wartości rzeczonych wykładzin oraz farb.

Łącznemu szacowaniu nie podlegają remonty „awaryjne”, a zatem te, których potrzeba wykonania wynika nagle. Mowa tu jednak nie tyle o zamówieniach „niezaplanowanych”, a o tych, które obiektywnie nie były możliwe do przewidzenia. Takie zamówienia, których konieczność udzielenia pojawia się już po udzieleniu zamówień tego samego rodzaju w trakcie roku lub innego okresu, na który sporządzony został plan rzeczowo-finansowy, mogą być traktowane jako zamówienia odrębne, których wartość ustala się właściwie do ich zakresu.

Realizacja opisanych czynności umożliwia dobór procedury udzielenia zamówienia. I tak, jeżeli wartość zamówienia jest mniejsza niż 130.000 zł, wówczas zamawiający nie stosuje regulacji zawartych w ustawie Prawo zamówień publicznych (dalej ustawa Pzp). Podstawę do odstąpienia stanowi art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zwykle takie zamówienia udzielane są według zasad opisanych w wewnętrznym regulaminie, niemniej nawet jego brak nie uzasadnia wydatkowania środków publicznych w sposób nieefektywny. Szkoły jako jednostki należące do sektora finansów publicznych powinny mieć zawsze na względzie przepisy ustawy o finansach publicznych, a w szczególności art. 44 ust. 3 tejże ustawy. Zgodnie z dyspozycją przytoczonej regulacji wszelkie wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób:

• celowy,

• oszczędny,

• skuteczny,

• efektywny, 

• terminowy.

Jak wskazuje praktyka, wartość łączna wszystkich remontów realizowanych w okresie roku przez placówkę oświatową nie przekroczy progów unijnych, który dla robót budowlanych wynosi 5.350.000 euro.

Tym samym, właściwym dla udzielenia większości takich zamówień będzie tryb podstawowy w 3 wersjach, o którym mowa w art. 275 ustawy Pzp. Sugeruję rozważyć możliwość zastosowania wariantu przewidującego możliwość negocjowania ofert. Umożliwić to może uzyskanie po otwarciu ofert obniżonych cen, odpowiednich dla zabezpieczonego na ten cel budżetu.

W celu zabezpieczenia możliwości negocjowania ofert zamawiający reguluje tę kwestię w SWZ. Skorzystanie z tego wariantu procedowania nie obliguje do przeprowadzenia negocjacji, a ostateczna decyzja odnośnie do zasadności negocjowania ofert zostaje podjęta przez zamawiającego po zapoznaniu się z ofertami złożonymi w odpowiedzi na ogłoszenie o zamówieniu.

Korzystając z tego sposobu procedowania, zamawiający będzie mógł prowadzić negocjacje w celu ulepszenia treści ofert złożonych w odpowiedzi na ogłoszenie o zamówieniu, ale tylko w zakresie elementów treści ofert, które podlegają ocenie w ramach kryteriów oceny ofert. Jeżeli jedynym kryterium jest cena, negocjacjom może podlegać wyłącznie cena.

Kolejna ważna kwestia, na którą warto zwrócić uwagę, to pełna elektronizacja zamówień. Niezależnie bowiem od trybu procedowania zamawiający będzie musiał zapewnić, bykomunikacja w postępowaniach odbywała się przy użyciu środków komunikacji elektronicznej.

Zamawiający sam dokonuje wyboru „narzędzi komunikacji elektronicznej”, z których będzie korzystał w toku postępowania. Tym samym może on prowadzić postępowania, korzystając z bezpłatnego narzędzia udostępnionego przez Urząd Zamówień Publicznych lub może podjąć decyzję o korzystaniu z narzędzia komercyjnego, których na rynku jest wiele.

Platformą, której celem jest zapewnienie kompletności i spójności informacji o funkcjonowaniu rynku zamówień publicznych w Polsce ma być Platforma e-Zamówienia. Aktualnie zamawiający mogą korzystać z funkcjonalności Platformy e-Zamówienia umożliwiającej planowanie postępowań, a także aktualizację pierwotnie opublikowanego planu, publikację ogłoszeń w BZP oraz przekazywanie informacji o złożonych w postępowaniu wnioskach/ofertach do Prezesa UZP. Oznacza to, że jeszcze nie jest możliwe prowadzenie pełnej procedury udzielania zamówień publicznego za pośrednictwem tego narzędzia, niemniej, docelowo planowane jest wdrożenie i uruchomienie tam funkcjonalności w zakresie komunikacji elektronicznej, w tym składanie ofert i wniosków.

Do czasu wdrożenia pełnej wersji Platformy e-Zamówienia funkcjonować będzie „miniPortal”. Celem zabezpieczenia możliwości korzystania przez zamawiających z bezpłatnego i ogólnodostępnego narzędzia umożliwiającego procedowanie wedle zasad opisanych w ustawie Pzp podjęte zostały działania mające na celu dostosowanie tego narzędzia do obsługi wszystkich postępowań o udzielenie zamówienia, dla których z 1 stycznia 2021 r. powstał obowiązek zapewnienia komunikacji elektronicznej. Na skutek tych zabiegów, powstał tzw. miniPortal BIS.

Użytkownikom miniPortalu udostępniona została instrukcja obsługi, opisująca wszystkie funkcjonalności systemu, dostępna pod adresem: https://miniportal.uzp.gov.pl/Instrukcja_uzytkownika_miniPortal-ePUAP.pdf.

Na potrzeby postępowania zamawiający sporządzi dokument zamówienia, czyli zwykle Specyfikację Warunków Zamówienia (SWZ). Dokument ten przewiduje m.in. warunki udziału w postępowaniu oraz kryteria oceny ofert.

Ustawodawca przewiduje również szczegółowe wytyczne w zakresie możliwości współpracy wykonawców przy takim remoncie, a innymi słowy, możliwości wspólnego ubiegania się o zamówienie przez kilka podmiotów. W omawianej sytuacji wykonawcy podzielą się między sobą zadaniami w taki sposób, aby część objętą warunkiem realizował doświadczony podmiot. Tym samym, wykonawcy będą mogli współdziałać przy wymianie okien, jeżeli obaj spełniają warunki. O podziale zadań wykonawcy poinformują zamawiającego w stosownym oświadczeniu składanym wraz z ofertą.

Stawiając warunki, warto również pamiętać o tym, że te dotyczące osób skierowanych przez wykonawcę do realizacji zamówienia, nie mogą być weryfikowane za pomocą jakichkolwiek innych „dokumentów potwierdzających” poza wykazem tych osób, wraz z informacjami na temat ich kwalifikacji zawodowych, uprawnień, doświadczenia i wykształcenia niezbędnych do wykonania zamówienia publicznego, a także zakresu wykonywanych przez nie czynności oraz informacją o podstawie do dysponowania tymi osobami. Tym samym żądanie np. kopii posiadanych uprawnień jest niedopuszczalne.

Zasadą jest, że zamawiający publiczni będący jednostką sektora finansów publicznych, czyli szkoły, stosują kryterium ceny o wadze maksymalnie 60%. Od tej zasady można odstąpić wówczas, gdy w opisie przedmiotu zamówienia zostaną określone wymagania jakościowe odnoszące się do co najmniej głównych elementów składających się na przedmiot zamówienia.

Jeżeli zatem zamawiający jest przekonany co do tego, że wszelkie elementy świadczenia zostały opisane i podnoszenie standardów jakości w zamian za wyższą cenę świadczenia byłoby po prostu nieracjonalne, nie będzie podstawy, aby określać kryteria pozacenowe. Należy bowiem pamiętać, że gospodarne, celowe i efektywne wydatkowanie środków publicznych nie polega na ponoszeniu wyższych kosztów za świadczenie w zamian za nieistotne z punktu widzenia zamawiającego „wzrosty jego jakości”.

Postępowanie zapewne nie zostanie rozstrzygnięte z uwagi na brak środków finansowych, niemniej przestrzegam, że jego rozstrzygnięcie może doprowadzić do postawienia zarzutu „niegospodarności”.

Przygotowując postępowanie, zamawiający opisuje warunki kontraktu, który na skutek udzielenia zamówienia, będzie wiązał go z wybranym w postępowaniu wykonawcą.

Przygotowując projektowane postanowienia umowy, której przedmiotem jest remont, należy w szczególności zwrócić uwagę na to, by zawsze określały:

• planowany termin zakończenia oraz w razie potrzeby planowane terminy wykonania poszczególnych części w jednostkach czasu (dniach, tygodniach, latach) – art. 436 ustawy Pzp;

• warunki zapłaty wynagrodzenia – art. 436 ustawy Pzp;

• łączną maksymalną wysokość kar umownych, których mogą dochodzić strony – art. 436 ustawy Pzp;

• wymóg związany z realizacją zamówienia w zakresie zatrudnienia przez wykonawcę lub podwykonawcę na podstawie stosunku pracy osób wykonujących wskazane przez zamawiającego czynności w zakresie realizacji zamówienia – art. 438 ustawy Pzp;

• istotne postanowienia dotyczące możliwości zawierania przez wykonawcę umów z podwykonawcami – art. 437, art. 464 ustawy Pzp.

Umowa nie może natomiast przewidywać odpowiedzialności wykonawcy za opóźnienie, chyba że jest to uzasadnione okolicznościami lub zakresem zamówienia (kara za zwłokę), kar umownych za zachowanie wykonawcy niezwiązane bezpośrednio lub pośrednio z przedmiotem umowy lub jej prawidłowym wykonaniem, odpowiedzialności wykonawcy za okoliczności, za które wyłączną odpowiedzialność ponosi zamawiający oraz możliwości ograniczenia zakresu zamówienia przez zamawiającego bez wskazania minimalnej wartości lub wielkości świadczenia stron.

Krok 1 – Opis przedmiotu zamówienia (art. 99−103 ustawy Pzp)

Krok 2 – Szacowanie wartości (art. 28−36 ustawy Pzp)

Krok 3 – Sporządzenie dokumentu zamówienia – SWZ w trybie art. 275 pkt 2 ustawy Pzp (art. 281 ustawy Pzp)

SWZ musi zawierać:

• informacje o adresie e-mail, stronie WWW prowadzonego postępowania;

• informacje o środkach komunikacji elektronicznej, przy użyciu których zamawiający będzie komunikował się z wykonawcami oraz informacje o wymaganiach technicznych i organizacyjnych sporządzania, wysyłania i odbierania korespondencji elektronicznej;

• informacje o osobach uprawnionych do komunikowania się z wykonawcami;

• informacje na temat tego, czy przewidziano wybór najkorzystniejszej oferty z możliwością prowadzenia negocjacji;

• informacje na temat tego, czy przewidziano możliwość ograniczenia liczby wykonawców zaproszonych do negocjacji przy zastosowaniu kryteriów oceny (art. 281 ust. 3ustawy Pzp).Liczba wykonawców musi zapewnić konkurencję i wynosić co najmniej 3. Kwalifikacja wykonawców odbywa się na podstawie wskazanych w tym celu kryteriów oceny ofert);

• informacje o kryteriach oceny ofert – należy dobrać odpowiednie kryteria albowiem tylko elementy ofert oceniane z ich zastosowaniem mogą być negocjowane;

• informacje o warunkach udziału w postępowaniu (art. 112–116 ustawy Pzp);

• informacje o obligatoryjnych podstawach wykluczenia z art. 108 ust. 1 ustawy Pzp;

• informacje o podmiotowych środkach dowodowych;

• informacje o wadium, w tym jego kwocie w wysokości nie większej niż 1,5% wartości zamówienia, jeżeli przewidziano obowiązek jego wniesienia;

• informacje o formalnościach, jakie muszą zostać dopełnione po wyborze oferty w celu zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego;

• informacje o obowiązku wniesienia zabezpieczenia należytego wykonania umowy;

• informacje o środkach ochrony prawnej przysługujących wykonawcy;

• informacje o możliwości albo wymogu przeprowadzenia przez wykonawcę wizji lokalnej lub sprawdzenia przez niego dokumentów niezbędnych do realizacji zamówienia;

• informacje o terminie związania ofertą;

• informacje o sposobie przygotowywania ofert oraz sposobie obliczenia ceny;

• informacje o sposobie oraz terminie składania ofert – termin w przypadku robót budowlanych nie może być krótszy niż 14 dni od dnia zamieszczenia ogłoszenia o zamówieniu w Biuletynie Zamówień Publicznych;

• informacje o terminie otwarcia ofert;

• projektowane postanowienia umowy w sprawie zamówienia publicznego, które zostaną wprowadzone do treści tej umowy.

Postępowanie powinno być wszczęte na maksymalnie 45 dni przed planowanym podpisaniem umowy. Termin ten wynika z praktyki udzielania zamówień publicznych, wedle której postępowanie od momentu jego wszczęcia trwa średnio 45 dni, obejmujących 14 dni jako czas składania ofert oraz 30 dni na weryfikację ofert, wybór oferty i podpisanie umowy.

Planując postępowanie, należy również mieć na uwadze zakaz określania terminu realizacji za pomocą daty. Tym samym, jeżeli remont ma trwać w okresie wakacyjnym, termin wszczęcia postępowania należy wyliczyć przykładowo w następujący sposób:

• 31 sierpnia – odbiór robót (przewidziano 10 dni na odbiór, zalecane jest wydłużenie tego okresu z uwagi na możliwość wystąpienia drobnych wad, które wykonawca będzie zobowiązany w tym czasie poprawić);

• 21 sierpnia – termin zakończenia prac;

• 1 lipca podpisanie umowy (przy uwzględnieniu 7-tygodniowego terminu realizacji);

• 15 maja – wszczęcie postępowania poprzez publikację ogłoszenia o zamówieniu w BZP;

• 15 grudnia roku poprzedniego – koniec ważności kosztorysu inwestorskiego stanowiącego podstawę oszacowania wartości (jest ważny 6 miesięcy przed publikacją).